Economista Mauricio Cárdenas


Políticas Fiscales para salvar vidas:

Consumo de Tabaco, Alcohol y Bebidas Azucaradas

 

Muy buenos días a todos y todas, me siento muy complacido y honrado de estar participando de estas jornadas. Para mí es un gran privilegio, le envío un cordial saludo al Presidente Tabaré Vázquez, compañero de la comisión Bloomberg  y quien como nos decía este video, es quien más ha influido con su acción y con sus decisiones este mundo de las medidas para enfrentar el tabaquismo a nivel global.

Mi tarea hoy es contarles lo que hicimos en la comisión de Bloomberg

Pero quiero contarles como llegue yo como Ministro de Hacienda a este tema, como entre en escena. Y como empezamos a trabajar en los temas que plantea la comisión de Bloomberg.

En el año 2015 en una visita a ciudad de Nueva York, como es usual para un Ministro de Hacienda, parte de la agenda incluye entrevistas en los medios de comunicación y en este caso en las oficinas de Bloomberg que es, tal vez, la cadena y la agencia de noticias mas importantes en temas financieros, globalmente. Terminada una serie de entrevistas, los periodistas me comentaron que el ex Alcalde Michael Bloomberg quería reunirse conmigo para comentar. Y yo supuse que hablaríamos de la situación de los mercados financieros y los problemas que estábamos enfrentando en ese momento. Casualmente en esa coyuntura Colombia estaba teniendo un choque externo muy fuerte por cuenta de la caída del precio del petróleo, pero para mi sorpresa la reunión con el ex Alcalde Bloomberg giro alrededor de un tema completamente diferente. 

 ONG Fundación Bloomberg Philanthropies

El tema fue el precio de los cigarrillos en Colombia y ahí el ex alcalde Bloomberg me comento que tenía una ONG, una fundación Bloomberg Philanthropies y su gran foco de investigación y trabajo eran precisamente los temas relacionados con todas las incidencias y causas de enfermedades no trasmisibles. Y me mostró una tabla, un cuadro con los precios de una cajetilla de 20 cigarrillos, en los diferentes países de este continente desde Canadá hasta Argentina. Lo más llamativo de esa tabla es que los precios de los cigarrillos en Colombia, eran los más baratos después de Paraguay.
Paraguay siendo un país productor, un país exportador, un país donde el poder político y la industria del tabaco están muy entrelazadas, un país que no necesariamente es un modelo a seguir en términos de prácticas comerciales. Pues Colombia era el país con cigarrillos más baratos en la región. Y la razón era evidente, los impuestos. Y desde allí comenzamos a trabajar en este tema, primero no solo siendo conscientes de la situación específica y puntual de Colombia, sino tomando medidas y enfrentando como han hecho ustedes aquí en Uruguay la oposición de todos los intereses que se crean alrededor de todas estas industrias.

La Comisión Bloomberg y las conclusiones de esa comisión

Así fue que llegue yo a este tema y por eso estoy acá y después el año pasado en 2018, empezamos a trabajar en el contexto de la Comisión.  La Comisión Bloomberg que es el tema que yo les quiero compartir y las conclusiones de esa comisión para que ustedes tengan esa información. Tal vez la cifra que, a mí, más me impacto, es pensar en la gravedad de este problema a nivel global. Porque si uno mira solamente los países avanzados, los más desarrollados, encuentra que desde hace tiempo los niveles de consumo han venido disminuyendo por ejemplo en el caso del tabaco. Pero es lo mismo en el caso del licor. En los países de ingreso medio la tendencia del crecimiento al consumo es positiva pero donde, realmente hay un problema muy serio, es en los países de ingreso bajo. Y esto obedece no solo a que sus niveles de ingreso están mejorando la capacidad adquisitiva de sus habitantes está aumentando, sino que hay una estrategia deliberada de las empresas productoras, pues de aumentar el consumo y por lo tanto vamos a mantener un dinamismo en sus actividades globales esencialmente sobre la base de lo que ocurre en los países de ingreso bajo.  Eso ha llevado a que hoy en el mundo, en el caso específico del tabaco haya mil millones de consumidores, cifra muy grande. Este no es un problema que este desapareciendo, que se esté resolviendo. No. Es un problema que está aumentando. Y en promedio, ustedes lo saben mucho mejor que yo, un fumador promedio insisto pierde 10 años de vida.

La expectativa de vida de un fumador es 10 años menos que un no fumador.

Conclusión: es un problema serio, es un problema que hay que abordar, es un problema que no está pasado de moda, no es un problema resuelto de la humanidad que todavía está pendiente.

 

Entonces con esta filosofía y con este espíritu, Bloomberg Philanthropies convoca a este grupo de expertos de diversos en temas financieros, en temas de salud, en temas del desarrollo para mirar concreta y puntualmente, una dimensión del problema y en la relación de las políticas fiscales y muy concretamente las políticas tributarias los impuestos y su efecto sobre la salud. Pero no solo eso, sino también evaluar cuales son los principales obstáculos que existen para que esas políticas se adopten y tercero buscar que este tipo de información le llegue a más personas y tenga más diseminación y tenga más impacto, es decir que no sea solo un producto que conoce un grupo pequeño, selecto de la comunidad científica o medica sino que es algo sobre lo cual hay más conciencia colectiva, esta es la comisión que se integra, como ya lo hemos dicho varias veces el Presidente Tabaré Vázquez y yo en mi condición en ese momento de ministro de hacienda de Colombia, fuimos los latinoamericanos que participamos de este grupo. Otras personas que han sido conocidas en el mundo porque han adoptado posturas y posiciones similares y que han influido sobre esta materia: el primer ministro de Escocia, ministro de salud de Noruega, la ministra de hacienda de Indonesia. Indonesia es tal vez donde ha crecido más el consumo y donde la prevalencia del tabaquismo es más alta. 

En fin, tenemos un grupo muy diverso en lo regional y en sus énfasis. Y buscar analizar con cierta lupa, el impacto de los impuestos, los impuestos selectivos los que están grabando específicamente el consumo.

Reporte

La comisión decide evaluar tres productos, el tabaco, el alcohol y las bebidas azucaradas. Concretamente la evidencia que existe en el caso de los impuestos, que se han adoptado en estos tres productos en estos países. Y tal vez, algo muy importante es simular, lo que ocurriría si todos decidiéramos aumentar en un 50% a estos tres productos. Entonces este es el reporte que está siendo publicado en su versión en español, por primera vez alrededor de estas jornadas. Es un reporte que ha generado mucha atención de medios internacionales, ya que sus conclusiones son bastantes contundentes. Entonces el mensaje de fondo es, que, si estos impuestos se suben en más de un 50%, podemos ahorrar 50 millones de muertes prematuras y podemos conseguir 20 mil millones de dólares que son recursos que necesita el sector de la salud en el mundo. 

 

¿Cuáles son los principales hallazgos?

En primer lugar el número de muertes: ocasionadas por enfermedades no trasmisibles, ha venido aumentando y esto ha sido particularmente cierto en los casos de países con ingresos medios y bajos, sobretodo. Y lo más importante es que estas enfermedades son prevenibles. Y para que vean la comparación de lo que va en este siglo, el incremento es muy notorio en los países de ingresos bajos, en el número de muertes anuales por enfermedades no trasmisibles. Específicamente el caso de estos tres productos, por cuenta del tabaco mueren 8 millones de personas al año en el mundo, por cuenta de consumo de alcohol 3 millones y por tema de obesidad y diabetes mueren 6 millones de personas. Si uno suma estos 3 productos podríamos decir que se les pueden atribuir cerca del 28% de las muertes globales. Es una cifra importante, siendo que en el mundo mueren 70 millones de personas, estamos hablando de que la incidencia de estas enfermedades representa al menos el 40% de las muertes globales. En nuestro continente estamos hablando de más o menos 350 mil personas al año, se podrían evitar millones de muertes si se toman políticas adecuadas y las cifras son elocuentes y muestran también en el caso de los países que el tabaquismo ha sido más prevalente, las muertes muestran un número más alto como en los países de Chile, Cuba, Uruguay, Argentina y EEUU. En el caso de consumo de alcohol estamos hablando más o menos 200 mil muertes al año, estas enfermedades son asociadas directamente al consumo del alcohol, en el caso de bebidas azucaradas no tenemos un indicador directo del efecto, pero si podemos hacer una relación con el índice de masa corporal y podemos decir que el 13% de las muertes globales, están asociados a un índice de masa corporal alto, cuando hace 30 años era la mitad un 7%. Estamos hablando entonces de una pendiente muy alta en el índice masa corporal alto. 

 

Y algo muy preocupante es el índice de obesidad, estas graficas muestran en las líneas azul oscuro los índices en Caribe y Latinoamérica. Esto es el porcentaje de niños y niñas que tiene un índice de masa corporal que tiene 2 niveles por encima del standard promedio, lo que podríamos asociar a obesidad. Llama mucho la atención esa pendiente de línea azul es una pendiente positiva para todas las regiones del mundo. Pero esta inclinada para América Latina, estamos hablando de un 2% de la población con un IMC elevado en un 10% en el caso de las niñas y un 13 % en el caso de los niños. Problema serio. Esto es el diagnostico.

¿Por lo tanto que podemos hacer?

La Comisión visualiza esto a través de los impuestos. Y para poder construir un argumento sólido, mira la evidencia, como lo haría cualquier científico. Y la historia nos da esa evidencia en los casos que ha habido aumento en la tributación de estos productos. Por lo tanto, este informe tiene una riqueza en cuanto a evaluación que ha sido los incrementos de los impuestos en los diferentes países del mundo en los últimos años en estos productos. 

Esto es el caso de Brasil en donde ha subido fuertemente los impuestos a los cigarrillos. El precio promedio de una caja de 20 cigarrillos que estaba en 3 reales a comienzo de la década pasada año 2000, hoy esta al doble 6 reales debido a política tributaria. Lo que llama la atención es que esa relación negativa con el consumo de 800 cigarrillos por adulto promedio, ahora es de 360 cigarrillos por adulto en promedio. Es decir, el consumo se redujo a la mitad en la medida que el precio de la cajilla se duplico.  

Atamos el recaudo de estos impuestos al sector de la salud

Colombia, después de esta conversación con Bloomberg, decidimos triplicar los impuestos al tabaco, por cajilla: independientemente de si es nacional, importado, su marca. Un aumento considerable en los impuestos que ha entrado en vigencia, gradualmente y se estableció en la misma ley que anualmente este impuesto aumentaría 4 puntos porcentuales por encima de la inflación. Hay una tendencia de aumentar este impuesto, especifico a las cajetillas, en forma real. El efecto ha sido enrome, desde el año 2016 a la fecha el consumo cayó en un 34%. Algo muy importante es que atamos el recaudo de estos impuestos al sector de la salud. Colombia hoy día tiene un sistema de aseguramiento universal. Es uno de los logros más grandes que tenemos, un plan de beneficios equivalente a las personas que reciben el servicio de salud de manera subsidiaria del Estado y de las personas que contribuyen con su empleo, reciben los mismos beneficios. Evidentemente significa un gran esfuerzo fiscal y para reforzar los recursos que alimentan los sistemas de salud. Normalmente los ministros de hacienda no son muy amigos de la idea de aprobar impuestos con una destinación específica, pero para este caso, yo diría que hay que hacer una excepción por dos razones: 

Primero, porque ayuda mucho a promover políticas de impuestos, tiene un objetivo y propósito atractivo que es darle más recursos a la salud. 

Y en segundo lugar, porque hacemos de estas políticas de impuestos para la salud un ganar-ganar. Se reduce las incidencias de las enfermedades a través de la reducción del consumo, pero al mismo tiempo se generan más recursos para atender sectores de la salud. Entonces los impuestos en este caso tienen una justificación. Y esto permitió, que el recaudo de impuestos se duplicara y pasara de 125 millones de dólares en 2016 a 386 millones de dólares el año pasado, esto seguirá creciendo por ese mecanismo de ajusto automático por encima de la inflación. Esta evidencia en Colombia ha sido muy positiva.

Bebidas azucaradas

Para salir un poco del tema del tabaco y hablar de las bebidas azucaradas. Uno de los ejemplos más recientes es el ejemplo de México, donde se adoptó como hace como 5 años un impuesto sobre las gaseosas. En términos equivalentes es un impuesto específico dado en pesos, muy importante. Equivaldría a más o menos un 10% del valor de las bebidas azucaradas. Es un impuesto que ha sido evaluado, hay un equipo que demuestra que esto ha sido sumamente efectivo. Con este impuesto, México recauda 1000 millones de dólares al año, una cifra considerable. En la gráfica las barras en color marrón son el consumo de bebidas azucaradas y las barras en azul representan el consumo sin impuestos de las bebidas que no tienen azúcar.  Y como ven, la reducción en bebidas azucaradas es mayor para los hogares de niveles socio económicos más bajo que los hogares de niveles socio económico mayor. Es decir, su impacto es más fuerte en los hogares de ingreso más bajo. A título anecdótico les comento que nosotros en Colombia, en esa misma reforma donde subimos el impuesto al tabaco, tratamos de adoptar este impuesto a las bebidas azucaradas, más o menos en la misma proporción que hizo México, el equivalente a un 10%. El paréntesis que implica un aumento especifico ya sea para tabaco o bebidas azucaradas, lo que hace daño no es la cajilla de cigarrillo de mejor o peor calidad, sino que hay que grabar por igual los productos de mayor o menos valor porque su daño para la salud es el mismo.


Conclusión, en el caso colombiano tratamos de grabar los impuestos a las bebidas azucaradas sin éxito, hubo una gran oposición en el Congreso por parte de todos los partidos y bancadas políticas, pero en las reuniones que hacíamos para evaluar frente a la opinión publica el respaldo, el interés, la actitud y la reacción antes los diferentes impuestos que se estaban introduciendo en esa reforma tributaria. Por cierto, tenía un fuerte incremento, en la suba del IVA que paso del 16 al 19%, medida para aumentar el recaudo de ingresos fiscales en Colombia, para enfrentar la caída de precios del petróleo. En fin, en esas encuestas que hacíamos con los focus groups, muchas veces fui a ver directamente que respondía la gente, tratar de interpretar lo que pensaban los encuestados y siempre me llamo la atención el impuesto que tenía respaldo político popular que era conveniente era el de las bebidas azucaradas. Incluso personas de bajos ingresos, porque hay un convencimiento por parte de la ciudadanía que es perjudicial para la salud. Luego en la instancia política no fue posible, porque en los lobbys; pueden más que la opinión pública o propios hogares, como madres cabeza de familia, ellas veían como algo conveniente esta reforma tributaria porque consideraban conveniente reducir de algún modo las bebidas azucaradas. Pero en Colombia con ese primer intento no logramos conseguir el impuesto a las bebidas azucaradas.

 

En México se ha logrado la disminución del consumo en todos los niveles socio económicos y en el caso de los hogares de ingresos medio y medio y alto, un aumento del consumo en las bebidas no azucaradas.  Entonces, aquí hay evidencia, casos en los que uno se puede apoyar para mostrar que estas medidas son efectivas. Y aquí muestro tres de nuestro continente Brasil, México y Colombia pero el documento está lleno de estos ejemplos. Por ejemplo Turquía y Rusia son un caso muy interesante en aumento tanto en licores como en tabaco y en todos se repite este patrón que les acabo de mencionar. 

 

Entonces esto lleva a la Comisión a pensar globalmente en lo que se puede hacer construyendo un modelo que identifique los patrones de comportamiento, la respuesta de los consumidores a los cambios de precios, el efecto de la reducción del consumo sobre las enfermedades no trasmisibles, la relación entre las enfermedades no trasmisibles y el número de muertes, es decir recoger un modelo que recoja todas estas visiones. Y ese modelo se estima y llega a todas las conclusiones que si se suben los impuestos a un 50% el recaudo que se generaría globalmente en un período de 50 años seria de 20.000 millones de dólares y que eso significaría a lo largo de esos años, una disminución de 50 millones de muertes prematuras, distribuidas 27 millones menos por tabaco, 22 millones menos por el alcohol y 2,2 millones menos por bebidas azucaradas. Y esto sería particularmente importante en los países de ingresos medios y bajos donde vive el 75% de la población mundial. 

 

Estas graficas nos muestran donde se ahorraría la humanidad, estas muertes, por tipo de producto y por nivel de ingreso. La mayoría están en los países de ingreso medio y bajo. Es decir que es claro que el problema serio en esta materia ya no está en los países desarrollados. Primero porque los impuestos ya son bastante altos, segundo porque el nivel de consumo ha venido declinando: el problema sigue estando en los países de ingresos medio y bajo, es allí donde están más enfocados los esfuerzos de esta comisión. 

 

Si a mí, me pidieran que escogiera una diapositiva, del documento de la Comisión de Bloomberg para explicar lo que se está tratando de proponer en esta comisión, escogería esta gráfica que les voy a presentar.  Esta muestra el precio promedio de una cajetilla de cigarrillos, en dólares de paridad, en dólares en equivalente entre países. El precio en promedio de los países más avanzados, es 7 dólares con 80 centavos. En Europa es común ver países donde una cajetilla de cigarrillos vales 10 euros. Ahora vamos al otro extremo de países de ingresos bajos el precio promedio es de 3 dólares. O sea que hay una gran diferencia en el costo de la cajilla de cigarrillos y lo que esto significa desde el punto de vista del consumo. Ustedes piensen que el ingreso en los países de ingresos bajos esta aumentado más rápidamente. Cada día es más fácil comprar una cajilla de cigarrillos. ¿Dónde está la diferencia? ¿De dónde viene la diferencia en el precio? Entonces teniendo en cuenta la diferencia entre el precio y el precio con impuestos: esta área naranja es muy parecida en todos los países. Este es el precio sin impuestos lo que hace la diferencia en precios son los impuestos, ningún otro factor. Entonces uno podría decir que los impuestos específicos al cigarrillo son el área azul oscura, los impuestos que están grabando el consumo de cigarrillos.
Y aquí están las diferencias de precios, aquí en Latinoamerica desde Jamaica, Ecuador precios de más de 10 dólar por cajetilla y Paraguay precios a menos de 1 dólar la cajetilla. No hay impuestos. Colombia logro entre 2014 a 2018, logro dejar esa posición de ser el segundo país con la cajetilla de cigarrillos más barata y subir un poco pero aún falta mucho y por ello estas recomendaciones de la Fundación Bloomberg. Pensemos el caso de Uruguay, más o menos 6 dólares con 20 centavos por cajetilla, aún quedan tareas por hacer para el caso de grabar este tipo de productos. 

 

Una crítica que normalmente se hace a este tipo de iniciativa es que, le reduce la capacidad adquisitiva a los hogares con ingresos bajos, porque si consumen bebidas alcohólicas o gaseosas o tabaco y si aumentan los impuestos, su capacidad adquisitiva va a disminuir. Pues se trata de que baje el consumo, que se reduzca el consumo de este tipo de productos. Pero algo interesantes es que estos grupos van a consumir menos, pero no precisamente van a pagar más impuestos. Al disminuir el consumo de estos productos, dejarían de pagar los impuestos, esto es el ejemplo de Turquía con el caso del Tabaco. Que pasó: se aumenta un 25 % el impuesto al tabaco, los hogares de ingreso bajo, dejan de consumir y al dejar de consumir, pagan menos impuestos. Los hogares de ingreso alto, dejan de consumir, son menos sensibles a la variación del precio cosa muy importante a a tener cuenta, son conscientes que tienen una adicción y que deben pagar más impuestos por esta adicción. Muchos bajan el consumo, pero algunos hogares de ingresos altos, no dejan de consumir el producto, lo que hacen es pagar más impuestos.
Entonces los de ingresos bajos consumen mucho menos y pagan menos impuestos: ganan o gana. En los hogares de ingresos altos: acá van liberando recursos para utilizarlos en el resto de las actividades o bajan un poco el consumo, pero pagan impuestos altos. De ahí surge el aumento de recursos fiscales. 

 

Uno de los grandes argumentos de la Industria para oponerse a estos impuestos en Colombia, incluyendo otros países como EEUU, es que si se suben los impuestos, esto desestimula actividades ilegales como el contrabando. Como decía EEUU, “si el estado de NY aumenta el impuesto a cigarrillos, la gente va a cruzar el rio hacia New Jersey para comprarlos y por lo tanto el contrabando hace ineficaz el aumento de impuestos”. Ese es el argumento que utilizaron las empresas tabacaleras por décadas, contrataron muchos estudios para documentar que, si se subían los impuestos, entonces no iba a pasar nada, porque le consumo iba a seguir igual y simplemente las autoridades iban a recibir menos impuesto fiscales porque los consumidores iban a buscar los productos con los contrabandistas y otras actividades ilegales. Esta gráfica muestra algo interesante, cada punto es un país del mundo y se trata de mostrar que tan grande es el comercio ilícito como porcentaje del comercio total de un país, indicadores de cantidad de consumo de cigarrillos por contrabando. Lo que es interesante, es que, si uno mira todos los países del mundo, los países donde los precios son más altos no necesariamente tiene un comercio ilícito más alto. Muy por el contrario. Los países con precios más altos, son países más avanzados y tienen mejores instituciones y el comercio ilícito es un porcentaje menor, un 10% del comercio total. Entonces esto de que, si uno pone precios más altos, va a inducir a la ilegalidad no es cierto. Deben existir buenas instituciones para combatir el contrabando, buen control de fronteras, de aduanas, puede adoptar los impuestos que quiera.   

Colombia, para neutralizar ese argumento de las tabacaleras, previo al aumento de impuestos a los cigarrillos, expidió una ley reforzando, toda la lucha contra el contrabando aumentando las penas frente a ese tipo penal, aumentando los recursos para combatir el contrabando de forma tal que el argumento de las empresas tabacaleras multinacionales, no tuviera eco y evidentemente no ha pasado así porque subió el precio y eso no se ha traducido en un aumento al contrabando. 

Conclusión

En conclusión, los países deben aumentar el precio del tabaco y del alcohol en forma rápida. El tema de las bebidas azucaradas, debemos ser realistas ya que todavía no tenemos evidencia ya que es menos preliminar, hay menos casos: No tenemos casos al que recurrir solo el de México reciente y hay que hacer más evaluaciones, de cuáles son sus efectos porque hay una línea de hilo conductor es un poco más complejo desde el impuesto hasta la salud, digamos a la prevención de enfermedades no transmisibles, pero es un tema que está en evaluación.


Felicito a las autoridades del Estado Uruguayo por la ley de etiquetado, paso fundamental en todo este proceso para que el consumidor este informado y sepa lo que está consumiendo. Por cierto, hay todo un campo, de la economía del comportamiento, que está analizando hasta qué punto el Estado tiene que tomar las decisiones por la gente con impuestos, etc. Se discute hasta qué punto es información para que el consumidor pueda tomar la mejor decisión, esto tiene mucho que ver con que tan racionales somos como consumidores. Y esto está demostrado que es efectivo, rápido como pasó el Colombia y tiene un impacto directo en la calidad de vida de las personas. Entonces no hay tantas intervenciones de política pública, que tengan un impacto tan directo sobre la calidad de vida de las personas, principal mensaje de este grupo y comisión. 

No es una tarea terminada, siempre estamos en marcha. Tenemos unos referentes de países con impuestos y con precios muchos más altos, con incidencia del consumo mucho menor, de manera que no es algo en lo que podamos quedarnos cruzados de brazos. Se han tomado pasos y las primeras medidas, otra medida que me parece admirable es el caso de ustedes, es la del cigarrillo electrónico. Ya empieza a ver mucha evidencia internacional sobre el efecto que tienen, hoy estamos hablando de más de un 20% de los jóvenes en EEUU utilizando cigarrillos electrónicos y esa es un área en la que las políticas públicas aún están un poco rezagadas frente al cigarrillo tradicional. La política de prohibición que fue mencionada por el ministro, es tal vez en este momento, la estrategia más prudente y la más recomendable. Hay muchos países que están aplicando lo mismo y están siguiendo ese ejemplo, de manera que ha sido un gran gusto estar con ustedes y compartir las recomendaciones de esta comisión.